Entrevista

Leandro Ferreira : " A Constituição não prevê Estado de Calamidade"

Agostinho Chitata

A passagem do Estado de Emergência para a Situação de Calamidade Pública dominou, nos últimos dias, as reflexões sobre as suas vantagens e desvantagens. Numa entrevista ao Jornal de Angola, o constitucionalista Leandro Ferreira esclarece que “A Constituição apenas prevê o estado de guerra, o de sítio e o de emergência”

Fotografia: DR

Qual é o sentido da alteração da Lei n.º 28/03 - Lei de Bases da Protecção Civil? O que se pretende?

O relatório de fundamentação e o preâmbulo da alteração verificada identificam como causas de revisão do diploma a necessidade de ajustar a Lei ao novo quadro constitucional, fundamentalmente a nova estrutura dos órgãos de soberania, bem como dotar o Executivo de novas ferramentas, recursos humanos e materiais que permitam uma resposta eficaz às ameaças naturais e humanas da vida em comum, decorrentes da evolução tecnológica, alterações climáticas e a livre mobilidade de pessoas existente hoje em todo o mundo. A alteração visou, muito mais significativamente, ampliar o conjunto de medidas que se previam no artigo 4.º, consideradas necessárias para dar resposta ao actual combate à pandemia de Covid-19 e o texto anterior parecia não garantir essa adequada previsão.

As alterações propostas são legítimas e conformes com a Constituição?

Em parte apenas. Não é questionável a actualização verificada que decorre da aprovação da CRA em 2010 (em especial a nomenclatura orgânica utilizada), muito menos o será em relação às novas formas de actuação da protecção civil necessárias à salvaguarda do interesse público e de bens jurídicos, conhecidas com o evoluir do tempo. A previsão de uma situação de calamidade ou de catástrofe não é sequer em si inconstitucional. Mas a possibilidade de, por meio destas, serem afectados direitos, liberdades e garantias fundamentais, ou suspensas outras normas da Constituição, sem qualquer hipótese de controlo parlamentar prévio ou posterior e sem o uso da forma constitucionalmente adequada, tal-qualmente prevista no artigo 58.º e na Lei n.º 17/91, representa clara agressão à Lei Fundamental.

A Constituição prevê o estado de calamidade?

A Constituição apenas prevê (nos artigos 58.º e 204.º) como formas de Estados de Necessidade Constitucional o estado de guerra, o estado de sítio e o estado de emergência, este último em regra fundado em situação de calamidade pública. O conceito de calamidade é bastante amplo e é feliz a proposta de definição que este diploma de alteração traz, susceptível de incluir eventos graves de origem natural, tecnológica, sanitária ou catástrofe, de duração prolongada no tempo, que podem afectar a saúde pública, as condições de vida dos cidadãos, a economia, com enormes prejuízos materiais e perda de vidas humanas; ou seja, tratam-se de elementos mais vastos e precisos do que era inicialmente indicado de forma genérica nos artigos 2.º e 4.º da Lei n.º 17/91. Noutras palavras: a calamidade, em toda a sua dimensão, incluindo de catástrofe, é o fundamento para a declaração do Estado de Emergência.

Como qualifica os poderes do Presidente da República face a redacção do artigo 4.º e 11º-A?

Considero-os exorbitantes. Já é incomum que, para situações de especial gravidade como o são o estado de guerra, de sítio e de calamidade, o poder parlamentar representativo do povo se limite a emitir um mero pronunciamento, não vinculativo e não autorizativo (alínea o), do artigo 119.º e alíneas h) e i) do artigo 161.º da CRA), quando a prática mundial habitual é a de essas situações de excepção constitucional apenas serem admissíveis mediante autorização condicionante e vinculativa do órgão parlamentar. A solução que agora será implementada implicará a ausência da Assembleia Nacional sobre actos e procedimentos que muito certamente representam, com maior ou menor esforço, suspensão e/ou limitação de direitos, liberdades e garantias fundamentais, ou outras normas da CRA. Isso não é constitucional e democraticamente aceitável.

Como devemos, nesse sentido, qualificar a unanimidade dos deputados na aprovação das alterações desta lei?

Facilmente conseguimos justificar na legislação ordinária a supressão ou suspensão de normas e de direitos desta hierarquia em defesa de valores constitucionais (que lhe são superiores) ou materializar, com maior mobilidade e adaptabilidade, acções do Executivo que assegurem tal fim; mas, existe uma maior dificuldade e complexidade, perante um espaço muito restrito e limitado, para justificar as decisões de suspensão da Constituição ou de partes dela, ainda que com fundamento nela própria. Esta dificuldade foi percebida na "unanimidade não consensual" verificada na aprovação das alterações à Lei da Protecção Civil (Lei n.º 28/03). O que não deixa de ser humanamente perceptível, perante a desafiante e incontornável decisão de proteger vidas, por um lado, e salvaguardar a ordem constitucional, por outro. Apesar da bondade manifesta na intenção do Executivo, bem como na votação favorável que no final os parlamentares fizeram à aprovação da Lei, com as emendas que vinculam o Executivo e prometem a exclusão de qualquer interferência sobre direitos, liberdades e garantias fundamentais, ainda assim não deixam de ser relevantes as críticas que devem ser apontadas ao diploma quanto a eventual inconstitucionalidade de algumas das suas normas. Basta olhar especificamente para o teor do artigo 4.º e do artigo 11.º-A aditado ex novo para verificar que estão presentes, em primeiro lugar, o mesmo pacote de medidas que foram tomadas desde 27 de Março até os dias de hoje, na aprovação e em todas as renovações do Estado de Emergência, e, em segundo lugar, propõe-se a mesma natureza de medidas agora sujeitas a um procedimento distinto, mais simplicado e exclusivamente executivo.
De duas uma: ou foram realizados até agora actos para os quais não era necessária a declaração do Estado de Emergência, ou a nova redacção da Lei da Protecção Civil prevê actos que deviam ser objecto de materialização apenas por meio da declaração do Estado de Emergência. O meu entendimento é o de que o que está agora a ser proposto é e só pode ser materializado por meio de uma das formas previstas no artigo 58.º, CRA (estado de guerra, estado de sítio e estado de emergência). Trata-se de uma nova designação para o que corresponde a um conjunto de adaptações de disposições do texto constitucional, antes tratadas no Estado de Emergência. O diploma passa agora, mas temos dúvidas que se mantenha por muito tempo, perante a imposição da Lei Fundamental. Trata-se de um consentimento político a uma inconstitucionalidade, prática que contende com o Estado de Direito. É mais um fenómeno de acordos de sistema, pactos políticos que, noutrora incidentes sobre matérias relativas à partilha do poder e hoje referentes à regulação de crises sanitárias, definem uma nova forma de compreender o constitucionalismo, cuja validade sempre foi questionada, não obstante a bondade que, nalguns casos, pode ser identificada no seu sentido.

Mas, com a inclusão do n.º 7 no artigo 4.º, o texto final não resolve a questão da inconstitucionalidade ainda inquietante para alguns entendidos nestas matérias?

Penso que não. A solução não observou o princípio do carácter excepcional das suspensões e limitações de direitos fundamentais, perante a garantia geral do Estado prevista no artigo 56.º, não respeitou o princípio da tipicidade dos pressupostos e das causas de afectação de direitos fundamentais (que só podem ser as do artigo 58.º), nem assegurou que fossem observadas as formas constitucionalmente legítimas e controláveis para que os direitos fundamentais fossem limitados ou suspensos (artigo 161.º, alíneas i) e h)). Além disso, a alteração legislativa permite o afastamento da competência de um órgão soberano, que está prevista nestas alíneas i) e h) do artigo 161.º e sobre uma matéria para a qual tem intervenção procedimental, violando-se dessa forma a limitação prevista na alínea a) do n.º 5 do artigo 58.º, uma vez que agora essa matéria passa a ser decidida pela Comissão Nacional de Protecção Civil. A solução tentou equilibrar interesses, visou não colocar os parlamentares contra o desafio de protecção de vida dos cidadãos, mas não resolveu o problema jurídico a jusante, antes tendo adiado a situação que acabará, mais cedo ou mais tarde, por ter que ser revista pela Assembleia Nacional. Isso implicará necessariamente a revisão da CRA, mas, como é evidente, isto envolve outros tipos de problemas e reflexões para os quais não há disponibilidade política actual, nem contexto, para os abordar.

O que será então o estado de calamidade e qual a sua diferença em relação ao estado de emergência? O que é que muda na passagem do anterior estado de emergência para a situação de calamidade pública?

Praticamente nenhuma, se ela for aprovada com o alcance das medidas que tínhamos anteriormente. A diferença entre este instituto pretendido na lei ordinária e aqueles que estão previstos na CRA nos artigos 58.º e 204.º só pode residir na possibilidade de serem ou não afectados direitos fundamentais e outras normas da CRA, o que não parece ser o caso presente. Não vemos como o Executivo conseguirá implementar medidas de cercas sanitárias, determinar o funcionamento dos mercados, a actividade religiosa, o funcionamento de instituições e serviços privados, a obrigação de realização de testes médicos e tratamento compulsivo, a vedação de actos de participação massiva, sem que isso afecte direitos, liberdades e disposições fundamentais como a livre circulação, a livre iniciativa económica e empresarial, a economia de mercado, a liberdade religiosa e de culto, a integridade física dos cidadãos, a liberdade de disposição sobre o próprio corpo, entre outros. É uma ilusão prever-se, prometer-se e esperar-se que não sejam violados tais direitos e normas.

Quais são ou serão os prazos do estado de calamidade?

Não há prazos previstos. Também não existiam prazos incontornáveis no Estado de Emergência, visto que podia ser adiado, enquanto se mantivesse necessário, quando estivesse esgotado o prazo genérico de noventa dias dos artigos 8.º e 16.º da Lei 17/91. O critério aqui deve ser outro, o da observância da proporcionalidade, tal como imposto pelo n.º 3 do artigo 58.º, CRA.

O que podemos esperar e reservar no futuro?

Eu penso que as Constituições devem ser ajustadas para prever outras formas de condicionamento de direitos e normas previstos na Constituição ou em Lei, de modo a acolher formas mais adequadas e manuseáveis de combater ou responder às ameaças naturais e humanas da vida em sociedade, sobretudo quando tendem a ser permanentes. Além do estado de guerra, estado de sítio, estado de emergência, podem ser acolhidas as situações de catástrofe, calamidade e o estado de necessidade administrativa, cuja menor gravidade das causas dispense a necessidade de audição e controlo regular do órgão parlamentar, tal como acontece naquelas três primeiras formas. Mas isso, como disse, tem de ser a Constituição a autorizar e não um acto legislativo. Por enquanto, a solução era apenas renovar o estado de emergência com medidas menos intensas, sendo desagravadas à medida que as circunstâncias o permitirem.

 

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